宪法第89条第（一）项规定，国务院有权根据宪法和法律，制定行政法规。

而且，行政复议机构属于行政复议机关的内部工作机构，自身不具有独立的法律地位和法律人格，不能独立对外发生法律效力，其承办案件的最终处理结果听命于并不具体承办案件的行政复议机关，因而不利于客观公正地行使行政复议权。黄红星：《对我国现行行政复议体制的两点反思》。

因为根据现行《复议法》的规定，各级行政复议机构之间不存在领导与被领导或者业务指导关系，各级行政复议机关负责法制工作的机构只受本级行政复议机关领导，对本级行政复议机关负责。对于前者，该数量的多少可以参照近几年来各级行政复议机构具体办理行政复议案件的工作量进行合理的配备，但应确定一个最低值。显而易见，这样的规定是不可思议的。来源：《行政法学研究》2005年第4期。但对于有些疑难复杂案件，在受理以后的进一步审查过程中，发现不符合《复议法》的规定，此时就陷入了一个无法处理的尴尬境地。

同时，上下级行政复议机构之间的关系也应当以法律的形式予以明确。据此，《条例》的立法宗旨首先在于完善行政机关内部监督体系，保障行政机关正确行使行政权力，在此基础上维护行政管理相对人的合法权益。因为根据现行《复议法》的规定，各级行政复议机构之间不存在领导与被领导或者业务指导关系，各级行政复议机关负责法制工作的机构只受本级行政复议机关领导，对本级行政复议机关负责。

以县级政府和市级政府部门为被申请人的1533件，占总数的35．2％。50件以上的6个，占16．2％。而《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《复议法》）第1条规定：为了防止和纠正违法和不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。[9]可以肯定的是，这里的行政复议机关负责法制工作的机构不可能是下级行政复议机关负责法制工作的机构。

综合考虑以上因素，笔者认为，可以将上下级行政复议机构之间的关系定位为监督和业务指导关系，并将这种关系在法律中予以明确规定。与之相应，现有的行政复议机构根据行政复议管辖权限重新整合为四级：即县级行政复议机构、市级行政复议机构、省级行政复议机构和国务院行政复议机构。

郑志耿、储厚冰：《我国行政复议制度缺失分析与完善思考》，《法学研究》2004年第2期。[6]现行《复议法》规定对省级政府和国务院部门作出的具体行政行为不服申请行政复议的，由原行政机关管辖，国务院不作为一级行政复议机关直接受理行政复议案件。尤其是在素有民不与官斗文化传统的我国，申请人顶住种种压力提出行政复议申请，这本身即是申请人依法维护权利的强烈体现。黄红星：《对我国现行行政复议体制的两点反思》。

必要时，上级行政机关也可以直接受理。县级人民政府各工作部门不再作为行政复议机关承担行政复议职责。在现行行政复议管辖体制下，县级以上人民政府及其工作部门都分别设立了行政复议机构，导致其数量众多但又非常分散，缺乏一个统一的体系，既不便于机构的管理，也违背了精简与效能的行政原则，造成机构臃肿。具体而言，保留对具体行政行为所依据有关规定进行审查的规定，重新设计行政复议中止的条款，增加适用中止的情形。

而且，行政复议机构属于行政复议机关的内部工作机构，自身不具有独立的法律地位和法律人格，不能独立对外发生法律效力，其承办案件的最终处理结果听命于并不具体承办案件的行政复议机关，因而不利于客观公正地行使行政复议权。参见应松年：《当代行政法发展的特点》，《中国法学》1999年第6期。

而防止和纠正行政机关违法或者不当的行政行为，保障并监督行政机关依法行使职权，从根本上讲只是维护行政管理相对人合法权益的手段。19世纪德国法学家鲁道夫·冯·耶林名篇《为权利而斗争》将法的概念界定于主观和客观两个层面，认为主观意义的法即为个人的具体权利，客观意义的法则是主观意义的法的抽象化和原则化，从而把法和权利看成是同一序列的范畴。

对于前者，该数量的多少可以参照近几年来各级行政复议机构具体办理行政复议案件的工作量进行合理的配备，但应确定一个最低值。原始数据参阅《2003年全国行政复议行政应诉案件情况综述》，载《行政执法与行政审判》第11期，法律出版社2004年版。但随着时代的进步、实践的深入，现行的行政复议制度也暴露出不少缺陷，已不能很好适应建设法治政府、实现依法治国的客观要求。对省级人民政府和国务院工作部门的具体行政行为不服申请复议，由国务院管辖。因为各级行政复议机构在案件管辖权限上有明确的分工，各自独立办案，且行政复议机构隶属于行政复议机关，只对本级行政复议机关负责，因而上下级行政复议机构之间不存在业务或体制上的联系。[4]以2003年国务院各部门收到的行政复议申请数为例，61个国务院部门中，24个部门未收到行政复议申请，占39．3％。

因为根据第38条的规定，对上述三类主体的相关违法行为应当由行政复议机关负责法制工作的机构向有关行政机关提出建议，再由有关行政机关依法处理。显而易见，这样的规定是不可思议的。

据此，结合考虑现行的行政复议管辖设置，行政复议的管辖权限可以重新设计为四级，即县级人民政府、市级人民政府、省级人民政府和国务院。不过，笔者以为，这一意见很难在短期内得到实施。

参见青锋、张越：《当前行政复议工作存在的问题》，《行政法学研究》2002年第3期。二是机构设置与复议实践不吻合。

但它又不同于普通行政机关中的内设机构，具有较强的独立性，能以自己的名义对外独立行使行政复议权，不受行政复议机关的非法干涉。省级政府组成部门法规处和市级政府法制办公室。  注释: [1]罗豪才教授指出，现代行政法制的一个发展趋势是行政法权利（力）结构趋向平衡，表现在随着社会主义市场经济目标模式的正式确立，与市场经济体制逐步建立和发展相适应，我国政府职能有了较大的转变，权利结构一直处于逐步的调整之中，越来越重视公民权利在行政法律制度体系中的地位。二是行政复议决定绝大部分并非最终裁决，对该决定不服，可以提起行政诉讼，寻求司法救济。

对于后者，可以参考法官、检察官的任职条件适当调整后作出具体规定，当然这其中应当考虑现有行政复议人员的稳步过渡。与《复议法》关于行政复议终止的规定一样，行政复议中止的规定也远远不能适应复议实践的需要，现行有关内容必须修改。

参见罗豪才：《现代行政法制的发展趋势》，《国家行政学院学报》2001年第5期。何况被申请人与行政复议机构之间还有千丝万缕的联系。

对第36、37条中被申请人违法应受行政处分的责任追究，从理论上说应当是可行的。对海关、金融等实行垂直领导和工商、地税等实行省以下垂直领导（即半垂直领导）和国家安全机关的具体行政行为不服申请复议的，统一由本级人民政府管辖，各级人民政府工作部门不再管辖行政复议案件。

实践中，可以根据不同情况区别处理行政复议事务，如对在本辖区内有重大影响的行政复议案件作出行政复议决定，应当报行政复议机关负责人同意，其余的行政复议案件以及对行政复议案件的程序性处理，一律由行政复议机构以自己的名义独立作出。这又从另一侧面增加了行政复议机构的工作量。除此两种情形之外，其他中止行政复议的行为都缺乏法律依据。[2]对县级人民政府公安机关内设的公安交通管理机构作出的具体行政行为不服的，向该公安机关申请行政复议。

不过，国务院作为最高一级行政复议机关，其作出的行政复议决定效力应当不同于其他行政复议机关，具有终局性，对该决定不服，不得提起行政诉讼。[7] 但改革后的行政复议机关之间是领导与被领导的关系，而行政复议机构又是代表本级行政复议机关专司行政复议职责的特定机关，况且设定行政复议的目的之一即是上级行政机关监督下级行政机关依法行使职责，由此而论，上下级行政复议机构之间也必然存在着千丝万缕的联系。

以省部级行政机关为被申请人的10起，占总数的0．2％。在独立的司法救济渠道之外再设置一套独立的行政救济渠道，既增加了申请人的救济成本，也容易引起行政与司法的冲突，缺乏现实的必要。

[7]早在2002年，国务院法制办相关负责同志即已意识到这一问题，并提出了相应的解决办法。20件以上的9个，占24．3％。